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限额管理:推进地方机构改革的关键

发布时间:2018/10/22          阅读次数:254

 

 

 

 

 

限额管理:推进地方机构改革的关键
刘剑明

《学习时报》2018年10月22日 第A6版:战略管理


  地方机构改革是党和国家机构改革的重要组成部分,推进地方机构改革是当前各级地方政府的一项重要政治性任务。2018年5月11日,中央全面深化改革委员会第二次会议指出,根据党的十九届三中全会部署,地方机构改革要抓紧启动、压茬推进,并且提出了五点具体要求,即坚持党的集中统一领导、赋予地方自主权、实行限额管理、构建简约高效的基层管理体制、完善市场监管和执法体制。在这五点具体要求中,坚持党的领导和赋予地方自主权属于总的原则,构建简约高效的基层管理体制和完善市场监管和执法体制属于总的目标任务。处于原则和目标任务之间的限额管理承上启下,既是落实改革原则的抓手,又是实现目标任务的保障,成为推进地方机构改革的关键。
  限额管理,顾名思义,就是用规定的数额进行管理,实质上是一种总量控制。在推进地方机构改革过程中实行限额管理,实际上就是对行使公权力的人员实行总量控制,具体来讲就是强化编制管理的刚性约束,坚持总量控制,严禁超编进人、超限额设置机构、超职数配备干部。对行使公权力的人员实行总量控制,可以有效避免历次机构改革中曾经出现过的人员膨胀问题,真正走出“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈,有利于节约公共财政资金,提高行政管理绩效。
  当然,限额管理绝不是灵丹妙药,如限额管理有可能催生无用机构和空闲人员,也可能造成行政运行的低效。这就需要在具体的改革过程中,做好顶层设计,依法推进改革,动态调整限额。
  做好顶层设计,科学设定和分配地方机构管理职权。限额管理表面上是对人员总量的控制,实质上应该是对公权力的总量控制。从这个意义上来看,科学设定和分配地方机构管理职权就成为限额管理的基础和前提。只有把机构确定了,把权力明确了,有了具体明确的职位说明书,人员限额管理才能成为水到渠成的事情。
  《深化党和国家机构改革方案》明确规定:“加强各级党政机构限额管理,地方各级党委机构限额与同级政府机构限额统一计算。承担行政职能的事业单位,统一纳入地方党政机构限额管理。省级党政机构数额,由党中央批准和管理。市县两级党政机构数额,由省级党委实施严格管理。”中央顶层设计,为地方机构设定和分配管理职权指明了方向,地方机构改革在具体操作过程中,既要基本对应中央政府的机构职能,确保党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一,又应发挥自主性,突出不同层级职责特点,根据本地区经济社会发展实际,在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。
  在省级政府层面,应从对GDP的专注追求中摆脱出来,在机构设置和职能配置中,重点关注本地区基本公共服务的供给,尤其是要增强食品安全、环境卫生、精准扶贫等方面职能。在市县政府层面,应根除“上有政策,下有对策”和选择性执行政策的陋习,重点深化行政执法体制改革,整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业综合执法队伍,完善协调联动和信息共享机制,提升执法绩效。
  坚持法治原则,强化编制管理的刚性约束。为了确保限额管理的权威性和有效性,需坚持法治原则,坚持改革和法治相统一、相促进,依法依规完善地方机构职能,依法履行职责,依法管理机构和编制,尤其是要强化编制管理的刚性约束。
  地方机构改革首先应遵循《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,该法规定了地方权力机关和行政机关的组织原则和职权范围。当然,地方机构改革涉及的法律法规方方面面,及时全面修改所有法律法规不太可能。2018年4月27日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》(以下简称《决定》),《决定》就国务院机构改革中涉及的法律规定做了过渡性安排,“现行法律规定的行政机关职责和工作,《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的,在有关法律规定尚未修改之前,调整适用有关法律规定,由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担;相关职责尚未调整到位之前,由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。”《决定》同时明确:“地方各级行政机关承担法律规定的职责和工作需要进行调整的,按照上述原则执行。”这就为地方机构改革提供了明确的法治指引,可以确保地方机构设置和职能配置依法进行,在法治下推进地方机构改革,做到了重大改革于法有据。
  以“三定”(定部门职责、定内设机构、定人员编制)为核心的编制管理是极具中国特色的制度设计,在历次机构改革中都发挥了重要作用。机构编制法定化是确保地方机构改革顺利推进的重要保障,为了确保限额管理的有效落实,尤其需强化编制管理的刚性约束,在中国共产党机构编制工作条例和机构编制法的制定过程中,充实有关限额管理的内容,增强“三定”规定的严肃性和权威性。
  注重动态调整,适应经济社会发展需要。当前,我国正在逐步从经济发展型国家向综合治理型国家转变,政府的经济管理职能逐渐从直接管理向宏观管理转变,市场监管职能逐渐从侧重强制管理向侧重风险防范转变,社会事务管理职能逐渐从侧重执行控制向侧重调控服务转变。适应政府职能的不断调整,限额管理不能一成不变,应根据实践需要及时做出调整。但是,限额的调整又不能过于频繁,否则,限额管理就会沦为空谈。这就要求把握好时机和力度,既不能僵化,又不能随意。
  根据我国的政治惯例,可以考虑采取两种调整方案,一是在每年年末的地方“两会”上确定当地下一年地方机构的人员限额,二是在地方人大的换届年调整当地地方机构的人员限额。前一种方案充分考虑了各地不同的经济发展状况,能够及时跟进当地的改革需求。后一种方案充分契合了我国的政治惯例,可以确保限额管理的相对稳定。至于具体的限额标准,既要充分考虑各地的具体情况,又要符合中央的规定,在理顺中央和地方职责关系的基础上,更好发挥地方的积极性,促进地方政府构建简约高效的基层治理体制。